Водный кодекс Российской Федерации: плюсы и минусы Статьи 67.1

12 апреля 2006 года Государственной думой РФ был принят новый Водный кодекс РФ от 03.06.2006 № 74-ФЗ (далее – ВК РФ 2006). Таким образом, скоро этому концептуальному федеральному закону исполнится 20 лет. За это время он накопил огромное число поправок. По их количеству он намного опередил все остальные кодексы, кроме Градостроительного кодекса РФ.
Прежняя редакция Водного кодекса – это Водный кодекс РФ от 16.11.1995 № 167 – ФЗ (далее – ВК РФ 1995). Он был разработан в начале 90-х годов 20-го века. Уже этот факт должен насторожить, поскольку в этот период наша страна переживала ряд потрясений. Это было время экономических реформ в виде либерализации цен, приватизации госимущества и, как следствие, социальных потрясений, в т.ч. тотальной безработицы, выпрашиваний у Запада кредитов, требований со стороны «Единой Европы» для вступления России в ВТО т.п. Это было время максимального влияния США и Европы на внешнюю и внутреннюю политику нашей страны. Это отразилось и на основополагающих федеральных законах, в том числе и на Водном кодексе РФ 1995 года.

Если говорить о ВК РФ 1995 года, то в статье 3 данного закона были сформулированы цели водного законодательства.
Основными целями были:
- обеспечение прав граждан на чистую воду и благоприятную водную среду;
- поддержание оптимальных условий водопользования;
-качества поверхностных и подземных вод в состоянии, отвечающем санитарным и экологическим требованиям;
- защита водных объектов от загрязнения, засорения и истощения;
- предотвращения или ликвидации вредного воздействия вод;
- обеспечение биологического разнообразия водных экосистем.
Несмотря на то, что «предотвращение или ликвидация последствий вредного воздействия вод» было одной из основных целей, данная цель была лишь декларативной. Никаких законов, подзаконных актов, нормативно-правовых документов, раскрывающих содержание этой цели, принято не было.

Как таковая цель в ныне действующем Водном кодексе 2006 года отсутствует.
В действительности Основная цель водного законодательства и тогда носила, носит и сейчас природоохранный характер – охрана и защита водных объектов. Причем в ВК РФ 1995 кроме самого водного объекта и его дна, ещё и берега были отнесены к так называемому единому водному объекту (ст. 7). Водоохранная зона (далее - ВОЗ) и, разумеется, входящие в ее состав береговая полоса (прежнее название – бечевник), прибрежная защитная полоса (далее – ПЗП), были отнесены в землям водного фонда.
С вступлением в силу последней, ныне действующей, редакции Водного кодекса РФ от 3 июня 2006 года № 74-ФЗ (далее – ВК РФ 2006 года) данные правовые коллизии и перекосы были исключены, однако при этом исчезли цели и задачи, содержавшиеся в статье 3 ВК РФ от 1995 года. Водоохранные зоны были исключены из категории земель водного фонда. В соответствии с действующим законодательством (статья 102 Земельного кодекса РФ от 25.10.2001 136-ФЗ) земли водного фонда – это земли, на которых находятся поверхностные водный объекты. Это означает, что земли водного фонда ограничиваются границами водных объектов, т.е. береговой линией.
Кроме того, режимы использования ВОЗ и ПЗП были несколько смягчены, но суть и основная цель данного закона осталась прежней.
Было исключено слово «бечевник», а также фразу «вредное воздействие вод» поменяли на более мягкий вариант: «негативное воздействие вод» (далее - НВВ).

В течение последних нескольких лет наметились некоторые позитивные сдвиги в отношении решения проблем НВВ в рамках действующего Водного кодекса. Так, внесены поправки и дополнения в статью 67.1 ВК РФ 2006 года. Введены понятия зон затопления и подтопления, установлена методика их определения и утверждения. Повторены требования такие же как и для ВОЗ. Это для случаев, когда зоны НВВ выходят за пределы ВОЗ. Таким образом, ВК РФ 2006 охватывает еще большие территории, на которых вводятся ограничения хозяйственной деятельности.
Вместе с тем, до сих пор отсутствует сбалансированный системный подход к решению этой проблемы. Прогресс есть, однако нет необходимого «погружения» в проблематику. Принимающиеся поправки в целом полезны, но до конца не продуманы, имеют, на наш взгляд, крупные недочёты и упущения. Так обычно и бывает, когда экономические стороны технических вопросов решаются правовыми методами без должного учета технических, в данном случае еще и природных закономерностей.

Рассмотрим основные упущения Водного кодекса в части защиты от негативного воздействия вод:

1. В статье 67.1 не рассмотрен наиболее опасный результат негативного воздействия вод -разрушение берегов. Берег может и не затапливаться, например, если он высокий, но при этом подвергаться активному размыву. В отличие от затопления и подтопления разрушение берегов, как правило, процесс необратимый и поэтому более опасный.

2. При определении понятия границ земельных участков в законодательстве используется формулировка «описание местоположения границ» (пп. 3 п. 4 ст. 8, п. 8 ст. 22 Федерального закона «О государственной регистрации недвижимости» от 13.07.2015 г. № 218-ФЗ).
Границы земельного участка описываются посредством определения координат его характерных (поворотных) точек. Координаты характерных (поворотных) точек называются сведениями о земельном участке и вносятся в ЕГРН.
Таким образом, границы зон затопления и подтопления фиксируются в ЕГРН координатами точек поворота линий, соответствующих границам этих зон. Поскольку фактическое положение границ зон будет постоянно изменяться за счет разрушения высоких берегов особенно оползневых , то сведения об этих зонах, имеющихся в госреестре, должны регулярно уточняться, иначе они не будут соответствовать действительности.
Несоответствия юридических сведений о зонах затопления и подтопления, занесенных в ЕГРН, фактическим, вследствие изменчивости последних, станут источником постоянных судебных споров. Ведь юридическое признание и фиксация границ зон затопления и подтопления на картах и местности означает запрет строительства в таких зонах объектов капитального строительства без возведения сооружений инженерной зашиты.
Кроме того, сооружения инженерной защиты целесообразно возводить не на отдельно стоящих объектах капитального строительства, а на протяженных участках берегов и в зависимости от гидрологических условий. Это исключает случаи, когда строительство отдельно стоящего объекта капитального строительства объекта провоцирует размывы соседних участков.

3. Пп 4) пункта 1 статьи 67.1 упоминает укрепление берегов «песчано-гравийной и каменной наброской». И в то же время Статья 65, п. 17 пп 2) запрещает размещение отвалов размываемых грунтов на территории прибрежных защитных полос.
Все эти вопросы нельзя решить в правовых рамках действующего Водного кодекса РФ. Защита от негативного воздействия вод для водоохранного законодательства была и остается не приоритетной. Об этом свидетельствует тот факт, что изначально данный вопрос был упущен при подготовке Водного кодекса 2006 года. И в итоге лишь один пункт статьи 67 выливается в многоуровневую часть закона. Это пункт будет еще расти и развиваться дальше.

По нашему убеждению, правовые вопросы предотвращения и ликвидации негативного воздействия вод должны решаться в рамках отдельного законодательства, взяв за основу статью 67.1 Водного кодекса РФ: закона о защите от негативного воздействия вод.